Niebezpieczny precedens w zakresie sankcji wymierzanych przez KNF

W dniu 17 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie II GSK 713/21, który jawi się jako rewolucyjny. Niedawno poznaliśmy pisemne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, z którego wynika, że Komisja Nadzoru Finansowego w zakresie stosowanych sankcji jest w dużej mierze niezależna od sądów administracyjnych. Rodzi to niebezpieczny precedens, który może doprowadzić do osłabienia praw i wolności obywatelskich.

Twarda decyzja KNF

Omawiana sprawa dotyczy działalności jednego z towarzystw funduszy inwestycyjnych, który powierzył zarządzanie portfelami inwestycyjnymi obejmującymi sekurytyzowane wierzytelności tych funduszy wyspecjalizowanej spółce. Spółka ta posiadała zezwolenie Komisji Nadzoru Finansowego na swoją działalność.

W toku prowadzonej przez KNF kontroli organ ustalił, że TFI zarządzało funduszami w sposób:

• nierzetelny;
• nieprofesjonalny;
• niezapewniający zachowania należytej staranności;
• niezgodny z zasadami uczciwego obrotu;
• nieuwzględniający najlepiej pojętego interesu funduszy i ich uczestników;
• niezapewniający stabilności i bezpieczeństwa rynku finansowego.

Głównym zarzutem wobec towarzystwa było stwierdzenie, że w niedostatecznym stopniu sprawowało nadzór nad wspomnianą spółką, nie podjęło w stosownym czasie działań zmierzających do poprawy sytuacji funduszy oraz rozszerzyło współpracę z podmiotem, który niewłaściwie tymi funduszami zarządzał. TFI podczas kontroli przekazywało także KNF nieprawdziwe dane dotyczące sytuacji funduszy. Wszystko to doprowadziło do wymierzenia dwóch administracyjnych kar pieniężnych oraz cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie funduszy inwestycyjnych.

Liberalny wyrok WSA

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyło TFI do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił przedmiotową decyzję w całości. Jako podstawę wyroku wskazano naruszenie przez KNF przepisów postępowania i dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych w kontekście zastosowanych kar administracyjnych.

WSA wskazywał, że brak niezbędnych ustaleń faktycznych uniemożliwił weryfikację tego, czy prawidłowo zastosowano prawo materialne oraz czy nie doszło do przedawnienia karalności. Skoro, zdaniem sądu, sankcje nałożono w warunkach uznania administracyjnego, to organ przed podjęciem decyzji powinien wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, by nie narażać się na zarzut dowolności w działaniu.

W uzasadnieniu znalazło się także stwierdzenie, że organ powinien uwzględnić fakt, iż TFI zastosowało w trakcie kontroli środki naprawcze. KNF nie może także stosować domniemania, zgodnie z którym waga stwierdzonych nieprawidłowości uzasadnia uznanie, iż kontrolowany podmiot w przyszłości ponownie naruszy przepisy i z tego powodu należy uniemożliwić mu dalszą działalność.

Pronadzorcza decyzja NSA

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, przedstawiając dwadzieścia rozbudowanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do większości z nich i uchylił zaskarżony wyrok, oddalił skargę TFI i zasądził na rzecz organu koszty postępowania.

Większość uzasadnienia wyroku NSA nie budzi wątpliwości, ponieważ skupia się na wadliwej ocenie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Zdaniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekroczył granice kontroli decyzji administracyjnej, stosował zbyt daleko idącą wykładnię prawa materialnego, formułował błędne wnioski interpretacyjne oraz konstruował niedopuszczalne podstawy uchylenia decyzji KNF. To, co może być niebezpiecznym precedensem, znalazło jednak swój wyraz w dalszej części uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że to KNF co do zasady decyduje o kształcie zobiektywizowanego wzorca normatywnego działania TFI na rynku finansowym, w oparciu o który stwierdza następnie, czy doszło do naruszeń obowiązujących przepisów. NSA podkreślał także, że to Komisji Nadzoru Finansowego przyznano szerokie zadania nadzorcze nad rynkiem finansowym oraz odpowiedzialność prawną za skuteczną, ciągłą i aktualną realizację celów nadzorczych. KNF jest specjalistycznym organem państwowym i korzysta w powyższym zakresie z istotnej swobody ewaluacyjnej i decyzyjnej dotyczącej środków nadzorczych.

Jeśli do powyższego dołożyć szerokie zastosowanie uznania administracyjnego oraz ogólne ujęcie celów nadzorczych w postaci pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych, zdaniem NSA nie ma prawnej możliwości, by sądy administracyjne zastępowały KNF w zakresie ferowania specjalistycznych ocen lub prognoz. Ani WSA, ani NSA nie mogą także determinować wyboru rodzaju lub wymiaru sankcji nakładanych na uczestników rynku finansowego. Powodowałoby to przejęcie przez sądownictwo administracyjne odpowiedzialności za realizację ustawowych celów nadzoru oraz polityki państwa w tym zakresie. NSA co prawda dalej stwierdza, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic administracyjnej swobody konkretyzacyjnej, ale główna myśl tego uzasadnienia jest bardzo pronadzorcza.

Ocena rozstrzygnięcia

Wyrok NSA jest na kilku płaszczyznach nie do zaakceptowania. Po pierwsze, istotnie zawęża on zakres działania sądów administracyjnych, których podstawowym zadaniem jest kontrolowanie władzy publicznej. Po drugie, zakazanie dokonywania przez sądy administracyjne oceny części działań organów administracji może w niektórych przypadkach doprowadzić do pozbawienia zainteresowanego podmiotu prawa do sądu. Przyjęte w wyroku rozumowanie z pewnością będzie także pokusą dla rządzących, by tworzyć nieostre i niejednoznaczne prawo umożliwiające działanie organów nadzoru z większą swobodą, nieograniczoną kontrolą sądowoadministracyjną. Doprowadzi to do sytuacji, w której de facto podmiot, na który nałożono nawet najdalej idącą karę administracyjną, nie będzie mógł takiej decyzji zweryfikować przed sądem.

Co więcej, jeśli podejście zaprezentowane przez NSA się przyjmie, nic nie będzie stało na przeszkodzie, by te same zasady zacząć stosować do innych organów nadzoru – KRRiT, Prezesa UOKiK czy Prezesa URE. Może to doprowadzić do całkowitej samowoli władzy publicznej w relacjach z podmiotami prywatnymi.